May 16, 2010

Una reflexión sobre la función legislativa

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En el articulo “Una avalancha de consultas se le viene a los asambleístas” de Diario El Universo (16/05/10) donde se propone un nuevo procedimiento, si se quiere, para la aprobación de la ley en el pleno, se lee sutilmente varias invitaciones para la reflexión. Este escrito reune algunas de las mías.

La nueva propuesta es que las leyes antes de ser debatidas (y aprobadas) en el pleno de la asamblea, se las someta a una consulta popular. Antes, una ley sería elaborada por una comisión de la asamblea o enviada por el ejecutivo, (ii) se discutiría en el pleno y terminaría por ser aceptada[1]. Ahora, corríjanme si me equivoco, pero este nuevo procedimiento tiene una implicación muy fuerte por detrás: Al menos un criterio para la aprobación de una ley es su popularidad.

Y digo “popularidad” antes que “aceptación” o “rechazo” porque una consulta popular mide la aceptación o rechazo de los GRUPOS DE INTERES de la ley, de ninguna manera los transportistas o aduaneros podrán entender la magnitud e implicaciones de una ley bursátil o financiera, asi como tampoco los productores de software e importadores de maquinaria entenderán las implicaciones de una ley de tierras.



El desconocimiento e ignorancia de los grupos no involucrados hace que una consulta popular sea sesgada. Ellos tomaran la posición que tome algún referente importante, i.e. el presidente, el jefe de afiliación política, el arzobispo, algún organismo internacional o algún dirigente gremial, entre otros.

Sin embargo, no podemos considerar que el diseño de este “nuevo procedimiento” de aprobación de leyes carezca de fundamentos[2]. Evidentemente realizar una consulta popular sobre alguna ley tiene sus ventajas: El pueblo ecuatoriano tiene la aparente oportunidad de expresar su opinión, y si la ley resulta un tremendo fracaso, los asambleístas podrán culpar al “pueblo”, compartiendo la responsabilidad y culpabilidad.

Desde mi punto de vista, todo apunta a que el pueblo termina perdiendo. Si una ley es buena, se somete a consulta popular y es aceptada[3], entonces el gobierno habrá perdido una cantidad importante de recursos que pudo emplearse es determinar efectivamente que era buena; Si la ley es buena y es rechazada, además del dinero perdido, el pueblo ha perdido una ley que era beneficiosa; Si la ley es mala y es aceptada, entonces se habrán perdido el dinero empleado en la consulta con el agravante de un perjuicio mayor a la sociedad, y finalmente, y este parece ser el único caso donde tiene sentido hacer una consulta popular: Si la ley es mala y es rechazada, entonces la cantidad de dinero perdida no se compara con el perjuicio social que hubiera implicado la vigencia de la ley.[4]



En todos los casos mencionados, he hablado del costo de la consulta popular. Indiscutiblemente realizar una consulta popular tiene unos costos muy elevados tantos para al presupuesto del estado, como a la producción nacional y a las empresas. Fácilmente podemos apreciar el componente que afecta al estado: el dinero gastado en la promoción, elaboración y realización de la consulta. Con un poco más de análisis podemos incluir el costo a la producción nacional: el tiempo dedicado a la votación es tiempo que NO puede dedicarse a producir bienes y servicios, entonces la producción disminuye. Y con más análisis podemos ver el costo a las empresas: la cantidad de personal operativo necesaria para la consulta popular disminuye la cantidad de desempleados y la aumenta cantidad de dinero en la economía, generando salarios más altos e inflación.

Ahora esto podría querer evitarse cada vez que sea posible, ¿no? De tal forma que solo las leyes, como se menciona el artículo de diario El Universo, que afecten a los derechos colectivos se sometan a una consulta popular. Esto hace más sentido.

Sin embargo, esta afirmación también tiene una implicación muy fuerte por detrás: Los asambleístas ya NO representan la voluntad popular, y por eso es necesario llevar la ley a consulta popular. De alguna forma parece entonces que no están cumpliendo al menos esa función.[5] Sin embargo esto no es necesariamente algo no deseable.

Tener un ente estatal que se encarga de la redacción de leyes con un criterio técnico que sea capaz de enumerar las implicaciones, tanto positivas como negativas de una ley, así como cuantificar los beneficios y perjuicios para la sociedad de la misma, para que el pueblo ecuatoriano tome una decisión informada y racional constituiría una tipo de democracia sin precedentes.

Pero tremenda utopía que resulta pensar en nuestros asambleístas con criterios técnicos...



[1] Evidentemente el proceso es mucho más complicado de lo que se expresa en estas líneas, sin embargo el fin de este párrafo es delinear los pasos fundamentales del proceso.
[2] Que sean fundamentos técnicos o no, no es asunto de esta reflexión. Sin embargo la legitimidad de estos fundamentos es históricamente cuestionable para el Ecuador.
[3] Valdria la pena investigar que sucede si la le yes rechazada. ¿se somete a revisión o se desecha?
[4] A pesar que he tratado de cubrir los casos imporantes, el verdadero analisis economic deberia plantearse se con la siguientes conbincacoines: ley Buena/mala, consulta aceptada/rechazada, pleno aceptada/rechazada.
[5] Recuérdese que ademas tienen funciones fiscalizadoras, etc.

May 11, 2010

Entre leviatanes y salmones: buenas intenciones y políticas incompletas

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Como en toda investigación bien realizada, muchas veces terminas leyendo sobre temas algo alejados  al tema central, pero que guardan alguna vinculación particular.

Mientras investigaba sobre regímenes tributarios especiales termine leyendo  varios documentos que hablaban sobre una competencia tributaria entre los países de la unión europea y otros de la OECD.

Un régimen tributario especial se entiende como un sistema de tributación diseñado para algún sector o agentes económico en particular, que dado un grupo de condiciones puede acogerse a algún incentivo tributario. Las autoridades tributarías de varios estados emplean los regímenes tributarios especiales, RTE, para (i) incentivar el cumplimiento tributario (de los agentes formales), (ii) ampliar la masa de contribuyentes (de los informales), (iii) y atraer nuevos contribuyentes (nuevos), entre otros objetivos.

El Servicio de Rentas Internas (SRI)[1], cuenta con su propio RTE: El Régimen Impositivo Simplificado del Ecuador o mejor conocido como RISE. El objetivo del RISE es incluir al sector formal de la economía a todos esos micro-contribuyentes que carecen del nivel formativo para llevar su contabilidad y pagar sus impuestos. Considerando eso el SRI creo el RISE de tal forma que ya no se debe hacer cálculos extravagantes, ni deducciones complicadas, simplemente se debe sumar las ventas brutas del mes y pagar un valor fijo[2].

Indiscutiblemente la iniciativa de formalizar a un sector importante en cantidad y disminuir el tamaño de la economía subterránea dentro del Ecuador[3] es muy plausible y representa un antecedente interesante dentro de la administración tributaria del Ecuador.

Sin embargo, leyendo sobre los “RISEs” que aplican los países desarrollados se puede notar una diferencia importante con aquel del Ecuador: ellos no buscan a los contribuyentes salmones, sino que van tras los leviatanes.[4]



Los salmones son muchos, pero la actividad económica generada es muy baja (asimismo los impuestos generados), mientras que por otro lado los leviatanes son pocos, y generan una gran cantidad de actividad económica (e impuestos). Aquí es donde empieza la competencia tributaria: organismos tributarios de diferentes países ofrecen RTE a inversores extranjeros para que inviertan en su país en vez de otro.

Entonces muchas administraciones tributarias se ven tentadas en ofertar un paquete fiscal más atractivo que el país vecino a fin de atraer estos contribuyentes gigantes. Y así se genera una competencia tributaria entre países para captar mayor inversión extranjera directa.

Sin duda que Ecuador podría aplicar alguna política similar para mejorar el bienestar de la sociedad.

Considero que aunque es imporante formalizar a los panaderos, chicleros, zapateros, tienderos, granjeros, guardianes, etc. opino que mejores condiciones fiscales se pueden alcanzar si se emplean los mismos recursos para cautivar a grandes contribuyentes.

Es lo que este artículo brevemente trata de esbozar: la diferencia de enfoque de una misma política entre países desarrollados y el Ecuador. El SRI hace bien al aumentar la masa de contribuyentes, pero existen políticas, y tendencias globales que no pueden ser ignoradas.

La política de inclusión tributaria está bien, pero parece estar incompleta, así como se invierten recursos en atraer a los salmones, empleemos recursos para atraer leviatanes. No nos quedemos atrás. La diferencia entre permancer en “en vías de desarrollo” y ser una “potencias regional” esta en las políticas que apliquemos hoy.




[1] Autoridad en la administración tributaria para el Ecuador.
[2] De acuerdo al nivel bruto de ventas, no es fijo para todos los niveles.
[3] No por esto son ilegales, sino que el costo de transacción dentro del sector formal son muy elevados para su nivel actual de ingreso.
[4] La metáfora por el tamaño se basa en los ingresos fiscales que pueden generar cada uno de esto contribuyentes.